| 公安机关在流动人口
管理执法中的适应性对策
黄艺昌 彭新凡
摘 要：当前，流动人口的和谐发展是制约人的和谐发展的重要因素，它既是评估社会和谐的重要指标，又是构建和谐社会的重要方面。牢固树立社会主义法治理念，加强和改进流动人口管理服务，实现全体人口的和谐、协调、科学发展，是全面建设和谐小康社会的紧迫要求。本文以佛山市流动人口管理实践为例，探讨公安机关在流动人口管理执法中存在的不适应性及适应性对策。
关键词：和谐 管理 流动人口 执法
近年来，党中央从加强党的执政能力建设的高度，提出了以科学发展观为指导、全面构建社会主义和谐社会的宏伟目标，而人的和谐发展是科学发展观指导下的社会主义和谐社会建设的一个核心内容。当前，流动人口的和谐发展是制约人的和谐发展的重要因素，它既是评估社会和谐的重要指标，又是构建和谐社会的重要方面。牢固树立社会主义法治理念，加强和改进流动人口管理服务，实现全体人口的和谐、协调、科学发展，是全面建设和谐小康社会的紧迫要求。本文以佛山市流动人口管理实践为例，探讨公安机关在流动人口管理执法中存在的不适应性及适应性对策。
一、流动人口生存状况与城市社会管理机制之间的多方位冲突
从20世纪90年代开始，佛山市针对流动人口逐年增多的实际，率先向上级公安机关提出了借鉴香港经验、实行流动人口暂住证管理模式。多年来，佛山市不断探索流动人口的管理新模式，逐步建立了以公安机关为主体，以治安队、治保会为辅助力量的流动人口管理机制。特别是2004年以来，佛山市进一步理顺流动人口管理体制，建立“党政领导、部门参与、保障有力、综合治理”的流动人口管理格局，建立起市、区、镇（街道）三级流动人员管理机构，组建了专职的流动人口协管员队伍，实现了由公安机关为主体的单一管理模式转向以综治办为主体、各职能部门参与的综合管理模式，为流动人口“同城生活、同城发展”提供了一个较好平台，促进了社会经济和谐发展。从佛山市看，当前流动人口管理服务正处在一个转型时期，由于历史与现实的多方面原因，流动人口管理与城市社会管理之间存在较多的不适应，主要表现形式是多方位的冲突依然存在。
（一）流动人口发展速度与城市公共管理资源之间的冲突
改革开放以来，佛山市流动人口的数量及增长速度仅次于深圳、东莞、广州三市，平均每年增长速度达10%以上，目前佛山市实际流动人口已经达300万以上。近年来，由于佛山市现代化城市建设和产业强市战略进程进一步加快，给流动人口提供了更多的就业机会，吸引了大量的流动人口。这些流动人口群体，主要活动于生活成本相对低廉、管理相对松散的城乡结合部、城中村，在这些部位呈现出较高程度的集中态势，并逐步发展形成以业缘、血缘、地缘为纽带的聚居村落，甚至一些聚居区自成体系，形成相对独立成势的流动人口聚居“社区”。至2005年5月统计数据，佛山市共有300人以上的流动人口 “社区”244个，其中300至500人聚居社区175个，顺德区137个、南海区29个、禅城区6个、三水区2个、高明区1个；500至1000人流动人口聚居社区48个，顺德35个、南海7个、禅城4个、高明2个；1000人以上流动人口聚居社区21个，顺德17个、禅城2个、南海2个。这些聚居区人员利益主体多元化、社会关系复杂化，既占用了大量城市公共管理资源，又相对游离于城市化管理之外，与现代化城市管理资源形成了冲突，给城市管理带来了很大困难。
（二）流动人口“家庭化”趋势与户籍管理制度“壁垒”之间的冲突
城乡统筹发展是建设和谐社会的必然要求，但出于城市容纳能力的考虑和城市发展管理有序的需求，全国各地对流动人口的户籍迁移都设置一些门槛，使流动人口平等权利的获得丧失了事实上的合理性，存在逐渐被“边缘化”的趋势。在经济发达地区，相当一部分流动人口出现了长期留城、举家进城的倾向，由原先的个体流动变为举家搬迁，有的已由原来的“暂住人口”转变为“常住人口”，由“流动者”转化为“定居者”。据佛山市2005年对全市300人以上流动人口聚居的244个“社区”调查显示，大部分“社区”流动人口暂住时间为1至5年，20多个“社区”聚居达5至10年，20多个“社区”聚居达10年以上，个别“社区”甚至达15年以上。这些没有居住地户籍的流动人口长期定居，又没能纳入常住人口管理服务，形成了暂住心态与常住事实的巨大反差及矛盾，由此带来了一系列社会管理问题。
（三）流动人口的基本城市生活需求与城市日益完善的社会保障体系之间的冲突
近年来，佛山市社会经济持续快速发展，2006年全市GDP预计突破3000亿。但由于城市社会管理体制的现实性，政府财政在流动人口住房、医疗、劳动保障、教育等方面的投入较少，流动人口的社会保障机制还不健全，存在较大空白，流动人口社会保障基础薄弱。据不完全统计，佛山市90%以上流动人员来自农村贫困地区，唯一资本就是廉价劳动力，往往只能从事一些社会底层工作；约20%流动人员无固定职业，10%流动人员从事钟点工、临工、试用工、短期工等低收入、易失业的职业等。随着工业化、城市化进程的不断加快，一部分流动人员由于知识技能较低，满足不了工业化和城市化进程的需要，给经济社会和城市建设的和谐发展埋下一些不稳定的隐患。
（四）流动人口的文化素质与城市文明之间的冲突
由于流动人口整体素质不高，难以自动融入城市社会，从而引发一些社会问题，逐渐成为影响和谐社会的一个重要原因。据不完全统计，佛山市流动人员高中以下文化程度占95%，初中以下文化程度占90%。由于流动人员法律意识淡薄，发生经济纠纷、利益受侵害等情况时，一般不懂得使用法律手段来保护自己，往往通过非法手段解决问题。此外，流动人员在从农村到城市的流动过程中，一方面摆脱不了乡土传统，重视血缘、地缘关系，狭隘功利主义心理较严重，另一方面期望与现实存在很大的差距，传统文化与现实文化的冲突、平等意识与相对剥削感的矛盾。这种心理上独特的二元结构，引发部分人对社会、对城市的不满情绪，最终导致部分流动人员心态失衡、行为失范，相当一部分人从一般的不满发展为对社会和市民的仇恨，从而诱发各种违法犯罪行为。
二、公安机关在流动人口管理执法中不适应的表现
随着市场经济体制改革的深入，流动人口管理服务问题日益成为社会管理服务特别是城市管理的重大问题。在全面强调树立社会主义法治理念的新形势下，公安机关在流动人口管理执法中的角色和职能发生了变化，带来了管理执法的多方面不适应。
（一）传统公安管理体制与流动人口管理现状不适应
对流动人口的管理政策基本上采取以公安派出所为主的防范型管理模式，实行以条为主自上而下的方法，偏重于对少数人的管制，因而留下许多盲点。传统的城市管理体制立足于户口和单位，而这正是流动人口所没有的，因而其对流动人口难以运作，由于失去了“块”（社区）的依托，导致在面对流动人口管理中出现的新问题时暴露出局限性。长期以来，由于流动人口管理关系尚未理顺，公安机关既承担着管理主力军的作用，对涉及流动人口管理的各职能部门和基层镇街、村居组织又难于协调，经常造成公安机关该管的没管好、不该管的无法管的情况。近年来，佛山市流动人口管理虽然实现了以公安机关为主体向政府综治部门为主体的转变，初步形成了党委政府领导、多部门参与的流动人口管理机制，但各职能部门间的联动、互动性不强，公安机关仍然处在“不是主角的主角”的尴尬境地。
（二）法制建设与执法实践不适应
我国流动人口管理经过了二十多年的实践，但流动人口管理的法制建设一直滞后于执法实践。一些现行公安行政法律法规已在某些方面明显滞后，不能适用执法实践的需要。尤其在立法及法律解释工作方面，跟不上社会、政治、经济、文化的发展速度，譬如对一些不够刑事处罚而又需要予以治安处罚的违法行为缺乏应有的规定；一些行政管理法律法规如《居民身份证条例》等需依《治安管理处罚法》来查处的违法行为，也没有相应的规定，又不能适用类推；一些特定领域尚存在法制空白，客观上造成执法活动无法可依，如陪侍活动、色情表演、计算机安全管理等问题。
（三）公安机关的执法水平与依法执法要求不适应
随着社会主义法制理念的深入人心，社会主义法制建设日益完善，人民群众的法律意识、文明素养和文化教育水平不断提高，对公安机关严格、公正、文明执法提出了更高的要求。长期以来，公安机关在行政执法过程中一直注重张扬法律的“强制力”，而忽视法律的引导和教育功能。一些地方公安机关对流动人口的管理理念还停留在追求人口控制阶段，还存在以管人者自居、排斥流动人口等有违社会主义法治理念的问题，因而在法律环境发生变化后，特别是收容遣送制度、房屋许可证制度等取消后，一时难以适应流动人口的管理执法工作。
（四）公安基础工作与执法任务不适应
公安派出所是集打、防、控、管、建、教、改于一体的作战实体。由于基层派出所任务重，社区民警更多的精力投入到派出所的日常值班和设卡、治安巡查等工作中。据调查，社区民警每星期在警务区内开展日常工作的时间不到两天，且流动人口和出租屋管理还涉及计生、劳动、卫生、工商、供电等10多个部门，协调工作十分烦琐，社区民警防范管理工作难以开展。据统计，佛山市已办理暂住证的流动人口240多万，大部分分散居住在20万间出租屋里，全市只有1361名社区民警，按此计算平均每名民警要管理1719名流动人口和1450间出租屋，社区警力明显不足。
三、社会主义法治条件下公安执法的适应性对策
（一）立足公安执法实践，转变管理执法观念
针对当前流动人口管理现状及二十多年的执法实践，公安机关在流动人口管理工作中已经从“主角”转为“配角”。但角色的转变不等于、更不能放弃管理，反之更应尽快适应形势变化、转变管理观念、改进管理方式，这是由流动人口作为社会治安管理最重要内容、最密切关系、最基础工作的性质决定的。因此，在社会主义法治条件下，公安机关首先要在执法理念上去适应法治建设的要求，坚持“以人为本、执法为民”的法治理念，立足执法实践，切实转变流动人口管理服务观念。即要牢固树立社会主义法治理念，真正在流动人口管理工作中体现社会主义法治理念的依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导“五大要求”，真正消除以“执法者”、“管人者”自居的思想与心态，摆正“服务者”的位置，切实做到依法管理与热情服务的统一。只有观念与心态的真正转变，才能真正体现和落实到流动人口管理服务工作中。
（二）强化法治理念教育，提高民警执法水平
树立正确的社会主义法治理念，是公安机关依法加强流动人口管理的重要思想保障。当前，公安机关在执法（包括流动人口管理）中还存在不少问题，其根源在于法治理念教育不深入、不到位，个别民警法治理念不清晰、不牢固。因此，各级公安机关要结合全国政法机关正在开展的社会主义法治理念教育活动，分阶段、分专题深入推进法治理念教育，通过多种有效形式强化民警的社会主义法制理念，在广大民警脑海中筑牢严格执法、执法为民的思想，不断提高民警法律素质和执法水平。
（三）建立完善执法规范，营造和谐执法环境
在历史与现实多种因素作用下，当前执法环境比较严峻，体现在流动人口群体上是文化水平低、法律意识差、暴力抗法多，造成执法机关无法可依、有法难依，甚至不想、不敢依法执法。对此，公安机关首先要深入推进警务规范化、信息化建设。要把流动人口管理规范化、信息化建设作为重点内容，不断完善公安执法规范制度，努力营造和谐的执法环境。其次要大力改进公安执法质量考核工作机制。在继续完善刑事、治安执法质量考核管理的基础上，积极探索对流动人口和出租屋管理质量考评监督工作，把流动人口管理列入执法质量考评范畴。再次要加大流动人口规范管理宣传力度。通过舆论引导流动人口学法守法，理解支持执法机关依法管理，最大限度地消除流动人口与执法管理部门之间的误会和矛盾，努力促进管理方与被管理方的关系融洽。
（四）全面改进执法方式，体现管理服务统一
各级公安机关要尽快适应管理“角色”的转变，全面改进管理执法方式，真正体现严格执法、规范管理与热情服务的有机统一。主要有两方面：一是加大流动人口管理资源投入，积极探索“流动人口常口化管理模式”。当前，各地普遍存在流动人口管理的重要地位而实际管理缺位的现状。为此，要积极探索实施实有人口管理长效机制，把户籍人口管理与流动人口管理紧密联系和有机结合起来。公安机关户政、治安管理部门和基层派出所要把流动人口管理摆上与户籍人口管理同等的位置，逐步实现人口管理资源向流动人口倾斜。二是大力推进流动人口管理向法制化、服务化、社会化转型。公安机关要积极探索流动人口管理由行政主导型向法制主导型转变、由传统管理型向现代服务型转变、由单一命令型向综合科学型转变等工作，加大流动人口管理法制建设的力度，适时调整公安管理方式，变简单限制管理为服务管理、变行政命令为依法管理、变简单粗暴为文明管理，充分利用市场手段、非权力手段、行业自律手段和现代化管理科学手段，逐步实现公安执法方式的科学化。
（五）做强做实基层基础，推进和谐社区建设
流动人口管理服务重在基层、实在基础。各级公安机关要结合当前“三基”工程建设，积极探索和大力推广具有本地特色又效果明显的流动人口和出租屋管理模式，如佛山市根据流动人口小聚居广分布的特点，逐步探索出“顺德模式”、“南海模式”两种流动人口和出租屋管理模式，目前全市正在大力推广，切实做实做强流动人口管理基层基础工作。首先，要大力推行流动人口集中居住、统一管理模式。在企业相对集中的地区，特别是新建设的工业园区，应当采用由政府、企业投资兴建流动人口公寓，或将闲置房屋改建流动人口宿舍的办法，使流动人口集中居住，实行统一管理。其次，要大力推进流动人口和出租屋信息化管理机制。针对当前群体量大、流动性大、结构复杂、底数不清、去向不明等流动人口管理的突出问题，各级公安机关特别是基层派出所、社区警务中队、社区警务室要把流动人口和出租屋信息采集录入作为最根本、最基础的工作抓好落实，投入足够的警力精力做好流动人口信息的动态管理。如佛山市正以顺德区流动人口和出租屋管理信息系统应用为示范点，着手在全市推广该信息系统及管理模式。再次，要大力推进平安和谐社区建设。平安和谐社区是党委政府全力推动的一项基础性民心工程，公安机关要结合社区警务发展战略，充分发挥在平安和谐社区建设的作用，高度重视公众群体特别是流动人口在社区生活中的共同需求和目标，通过改进自身工作来增加公安工作与流动人口需求的结合点，增加流动人口和公安机关互相之间的认同感，形成一个利益共同、情感互信的有机整体，真正实现“平安和谐社区”建设目标。
责任编辑：汤虹玲 |