中共佛山市委党校

中共佛山市委党校佛山社会经济发展研究所 2008年6月4日

● 佛山提出“较大的市”目标，是市委、市政府为了适应佛山社会经济快速发展的趋势，是对行政分权为特征的府际关系的积极突破。

● 2003年以来，佛山进行了两次有益实践：第一次是进行区划调整，从内部寻求解决制约社会经济发展障碍的有效措施；第二次是确立“较大的市”的目标，提出“镇行县权”的思路。这是从外部寻求突破现有发展瓶颈的解决之道，也是对行政权力纵向合理化配置的积极探索。

● 针对佛山的优势和制约因素，作者提出了一些设想：一要制定战略策略和总体方案；二要设立公关组和顾问团；三是在中央媒体定期播放推介佛山的专题片，提升佛山在全国的知名度；四是定期举办“佛山发展论坛”；五是精心打造、总结推介“佛山经验”；六是充分吸收兄弟市申请“较大的市”的经验教训。

府际关系是指政府之间的权力配置和利益分配关系。在我国现行府际关系下，下级政府的权力主要来源于上级政府的行政分权。在这一模式下，基于经济发展和社会管理的需要，我市在突破社会经济发展的体制性障碍方面进行了两次实践，一次是进行区划调整和资源整合，另一次是确立“较大的市”的目标。前者是从内部解决体制性障碍的创新之举，后者是从外部寻求突破现有发展瓶颈的解决之道——也是对现行行政权力纵向配置改革的积极探索。[1]

2008年3月,市长陈云贤先生在北京参加全国人代会期间接受记者采访时表示，佛山市的区与镇是经济发展的主战场，在发展过程中遇到了一些新问题，如一些镇（街）的经济总量超过国内某些地级市，但其行政级别却只是正科级，管理体制与发展需要之间存在一定矛盾。为此，陈市长提出，除力争佛山成为“较大的市”之外，考虑向省里申请进行“较大的镇、街”的试点，赋予镇街县级行政的事权和人权。[2]这里蕴涵两层含义：一是要强市扩权，向上级政府争取更大的发展权和管理权。“较大的市”是一个法律概念，与一般地级市的最大区别在于其享有“地方立法权”，可以制定一些适应地方经济发展的地方性法规，用以调节经济发展过程中的矛盾。二是要强镇扩权，突破现有行政级别的限制。在一定程度上，这同样要以佛山市成为“较大的市”为前提，从而给予镇街更大的发展空间。“两强两扩”的诉求，是市委、市政府适应我市社会经济快速发展的趋势，对现行以行政分权为特征的府际关系的积极突破。为了论述这一问题，首先还得从我市的行政区划调整谈起。

我国当今府际关系在权力配置上主要采用行政手段自上而下逐级分权。在行政分权基础上建立起来的府际关系，经常处于一种非稳定状态，上级政府对下级政府放权和收权的主观因素大，缺乏既定的法律制度保证。[3]在现有的行政管理模式下，各级地方政府所拥有的来自上级政府的行政权力在理论上是一个定数。为了突破这一局限，2003年以来，我市采取调整内部府际关系、挖掘内部资源的方法，进行“创新市制、理顺区权、激活镇权”的实践，是内部寻求解决制约社会经济发展障碍的有效措施，一定程度上解决了区域经济一体化和城市化进程中存在的突出问题。

（一）推进区划调整和资源整合，形成“五指连心”利益共同体和“五虎生威”协调发展格局

2003年以来，全市统一了电话区号，在全市范围内进行了产业规划、城市建设规划、交通规划，整合全市公安、城市执法、社会保障等部门，出台了加快城市化进程的“农村五十条”及其一系列配套文件，确立了产业强市、文化名城、现代化大城市和富裕和谐佛山的奋斗目标。2006年11月，以佛山一环为标志的贯穿五区的交通网络的形成，进一步加强了五区之间以及五区同市之间的联系。市委、市政府通过一系列有力、有效措施，巩固了行政区划调整与改革的最终成果，解决了区际行政壁垒和资源分散等问题，各地、各单位树立了“全市一盘棋”的大局意识。

（二）进行镇街、村居撤并[4]，推进大镇街、大村居建设

行政区划调整后，五个区相继进行了突破经济发展和社会管理瓶颈的积极探索，适当扩大镇街管辖范围，开展镇街撤并工作，整合镇街行政资源，强化基层单位的支配权和发展权。据统计，自区划调整以来，全市由2003年的50个镇街整合为2008年3月的32个，整合了原数的38%。[5]在各区镇街撤并的带动下，各镇（街道）在突破现行行政管理体制性障碍方面也表现得十分活跃，出于经济发展和社会管理的内部驱动，同样希望多分享一些来自上级的权力。由于受制于现有体制，镇街不可能获得来自上级政府更多的权力。因此，各镇街也跟各区一样采取了整合内部资源的办法，通过撤并村居实现内部行政管理权的最大化。据统计，仅村委会总数就由2003年的613个减少到目前的485个，撤并率为21%；城市居委会整合为266个。[6]

（三）推行权力下放和镇街扩权，促进区域经济和镇域经济的发展壮大

自区划调整以来，在还权于民和重心下移理念的引导下，佛山市政府相继向基层下放300多项权力。这是市级政府逐步由微观管理为主向宏观管理为主转变、由直接管理向间接管理转变的成功实践，也是整合后市政府同基层政府之间行政权力纵向合理配置的积极探索。在简政放权思想的激励下，我市各区相继把扩大镇街发展事权，强化基层活力和动力，作为加快镇域经济发展、落实科学发展观的重要举措。如南海区政府按照“依法下放、能放则放”的原则，到2007年6月先后分三批向各镇街下放了125项管理事权，精简583个内部审批环节，镇街的发展和管理权限大大增强，从而降低行政成本。[7]

综上所述，在现有的行政管理体制下，上下级政府之间的行政权力划分主要是通过行政手段、经济手段、人事手段来实现的。正因为受制于这一体制，我市在实践中努力突破现有社会经济发展瓶颈，在上级政府没有授予更多行政权力的情况下，采取了市内区划调整和资源重组的办法，结果创新了市制、理顺了区权、激活了镇权。

行政区划调整对于府际矛盾的解决和行政权力纵向合理化配置，只能起到辅助作用而不能解决根本问题，而且行政区划本身的特性决定了行政区划改革的非常态性。区划调整和撤并整合之后，在没有得到来自中央和省政府更多授权的情况下，由于不可能无限地挖掘内部行政资源，佛山市要大力推进新一轮的社会经济发展，必须进一步解放思想，从体制外寻求突破体制性障碍的解决办法。

在我国，乡镇一级是经济建设和社会发展的组织者和实施者，其作用不言而喻。根据传统观点与内地不发达地区的经验，学界对乡镇机构臃肿、人浮于事、行政效率低下以及增加基层负担等诸多方面颇有诘责，对乡镇行政单位的去留问题多有争论，持撤消乡镇一级政府观点的也大有人在。[8]但是，如果盲目套用内地欠发达地区的经验和一些学人片面的观点来指导发达地区镇街机构改革，注定行不通的。

佛山作为沿海经济发达地区，镇级行政单位被定位为经济发展的主战场，其基本任务是招商引资、发展经济，同时也是精神文明与和谐社会建设的直接承担者。自区划调整以来，佛山相继出现了一批大镇、特大镇和专业镇，它们在全市经济社会发展中起了中坚的作用。据初步统计，佛山32个镇街中，面积超过100平方公里的13个，超过200平方公里的4个，超过300平方公里的1个；2007年，全市镇域年生产总值超过100亿元的13个，超过200亿元的7个，超过300亿元的1个。同一年，四川省广元市208.4亿元，巴中市176.12亿元，甘孜州78.87亿元；湖北的鄂州市208.71亿元，隋州市257.62亿元。[9]这表明，佛山某些镇域经济总量已经超过了内地某些地级市。但是，这些管理面积广、人口多、“富可敌市”的镇街，其行政级别却只是正科级，很多管理的权限、审批的权限、解决实际问题的权限难以得到有效实施，反而成为经济社会进一步发展的“瓶颈”。

有鉴于此，陈云贤市长才有针对性地提出了赋予发达地区镇街县级行政的事权和人权的思路。但从现有的体制来看，对一般地级市镇街的行政级别进行高配，既没有惯例可参照，也没有相关法律依据可遵循。如果佛山成为“较大的市”，自身获得一定立法权，即使不提升行政级别，也可拥有准副省级的某些权力，通过自主立法的形式，可以实现“镇行县权”，赋予镇街更大的发展空间，从而有效解决“鱼大池小”的体制矛盾。这又同时引出了下面与此相关联的另一个问题。

区划调整和资源整合后，全市综合效应日益显现，经济实力不断壮大。2007年，佛山市地区生产总值达3588.50亿元，毫无悬念地进入了全国为数不多的地级以上市“3000亿俱乐部”，超过了国内青海、海南、贵州、宁夏、西藏等省区。[10]从经济总量来看，佛山成为“较大的市”有着坚实的物质基础，此其一。

其二，成为“较大的市”有先例。国务院批准设立的除省会城市以外的准副省级城市，当初就属于一般地级市。只要经过多方努力，争取中央和省的政策支持，佛山成为“较大的市”，是有先例参照的。

其三，在全国为数不多的“3000亿俱乐部”成员中，佛山不是“较大的市”，只要奋力去争，是有可能成功的。2006年，广州、深圳、苏州、杭州、无锡、青岛等6个城市进入地级以上城市“3000亿俱乐部”。根据2007年前三季度数据计算，将有佛山、宁波、南京、成都、东莞、武汉、大连等7个城市进入这一行列。在13个俱乐部成员中，有9个是副省级城市，苏州、无锡为“较大的市”，佛山却没有进入“较大的市”行列（另一个是东莞市）。显然，如果不主动争取，中央政府不可能自动授权。因此，佛山主动向这一目标冲刺是明智的。

其四，思想解放运动正当其时，推动我们进行体制创新。党的十七大强调坚持解放思想、继续推进改革开放。省委书记汪洋在全国率先掀起思想大解放的热潮。但是，究竟怎样解放思想、怎样推进改革，还有待于深入探讨和实质行动。我市主动申请“较大的市”，突破经济社会发展的体制性障碍和瓶颈，是对这次思想大解放的积极回应。如果抓住时机，胜算可能性非常大。

其五，在行政管理体制改革方面，我市有较好的基础和丰富的经验。多年来，我市在理顺各级事权财权关系、简政放权、建立服务型政府等方面作出了有益探索，如顺德早在20世纪90年代就率先进行了政府行政管理体制的改革，积累了行政管理体制改革的丰富经验。

我市要真正实现 “较大的市”这一目标，遇到的困难不是来自内部，而是来自外部。因此，从理论上和政策上至少要解决以下问题：

一是解决府际关系上的困境。由于现有行政管理体制下，建立在省级政府与县级政府之间的地级市，其存在缺乏宪法上的依据，因而相当多的专家学者建议撤消市一级政府。批准“较大的市”的举措，将进一步引起学界的争论，这在某种程度上会影响中央和国务院的决策。因此，佛山要成为“较大的市”，首先要设法解决理论和法理上的困境。

二是会起连锁效应，引发其它城市纷纷效仿。虽然国务院从1993年之后就再没有批准设立“较大的市”了，但根据当初作为省级政府派出机构的地区行署后来几乎都成为一级地方政府的经验，中央一旦有所松动，其它发达地区乃至欠发达地区就完全可能纷纷效仿，在现有行政管理体系下，会引发新一轮事权、财权和资源争夺战，还会刺激机构膨胀。怎样消除中央和国务院的疑虑？这又是一个需要解决的问题。

三是冲刺“较大的市”的城市不只佛山一家。除了佛山以外，1993年以来，全国还有常州、温州、荆州、大庆、宜昌、张家口、保定、泉州、天水、宝鸡、克拉玛依等20多个一般地级市在积极申报“较大的市”。温州市已冲刺了20年，但每次都是“铩羽而归”。即使国家有意批准“较大的市”，除了看经济总量外，还要综合考虑多种因素。所以，佛山还要解决如何在众多对手中脱颖而出的问题。

总之，我市能否成为“较大的市”，最终取决于中央和国务院对现行府际关系调整的总体布局和考量。中央与地方政府究竟采取集权制、分权制还是部分分权制，在主要采取行政分权的模式下，没有建立以法律为归依的制度性分权之前，府际矛盾是不能得到最终解决的。在原有的行政分权框架下，所谓“缩省扩县”、“强市扩权”、“强县扩权”、“强镇扩权”，只不过是下级政府间接争取更大发展空间的无奈之举。在是否批准佛山成为“较大的市”这一问题上，相信中央和国务院是有一个总体部署和安排的。

我市能否成为“较大的市”，目前还是一个未知数。但只要中央还没有最后定论之前，我们都要尽力争取，并注意从以下几方面入手加大工作的力度：

一是要制定战略策略和总体方案，使工作有目标，冲刺有方向，寻求中央支持的最佳有效办法。

二是设立公关组和顾问团，专门协调同中央和省政府的关系。要对公关组成员进行专门培训，使其成为善于协调、熟悉政策、业务精通的行家里手。考虑把全国知名人士纳入顾问团。

三是加大宣传力度，在中央媒体定期播放推介佛山的专题片，提升佛山在全国的知晓度。市外宣办要把推介宣传佛山，对外集中打造佛山城市形象名片，作为自己的重要任务。

四是定期举办“佛山发展论坛”。邀请全国有影响的专家学者、政府官员经常来佛山进行学术交流和政府咨询活动，通过“佛山发展论坛”推介、宣传佛山，力求通过知名人士的影响提升佛山的知名度和美誉度。

五是认真总结和推介佛山发展经验。要举众人之力，认真总结佛山改革开放以来在经济、文化、行政管理、社会管理等方面好的做法，精心打造“佛山经验”，并在全国进行宣传推介，以引起中央的重视和关注。

六是充分吸收兄弟市的经验教训。他山之石，可以攻玉。了解申请成功的“较大的市”的好的做法和先进经验，总结不成功的原因和教训，并分析对照，力求少走弯路，提高成功几率。

在这里，我们不妨进一步设想和展望：假如佛山一旦成为“较大的市”，将来的府际关系该如何处理呢？

佛山通过起初的区划调整，再经过镇街的二次整合，最终变成了32个镇级行政单位——区级政府的管理幅度大大减少，禅城、高明两区所辖镇街数量分别减少至4个，三水区6个，南海区8个，最多的顺德区只有10个。如果将来进行减少行政管理层级的改革，由于佛山是“较大的市”，市一级政府会进一步增强宏观调空能力。那么，减少层级的可能性有两种：一是取消区级政府，给予经济强镇适当高配，直接由市政府对各镇街实施治理从而走向东莞、中山的府际模式；二是将经济实力强的镇独立出来，成为中心城区的卫星城。一些比较小的镇则直接成为区级政府的派出机构，不再设立一级政权。[11]相对而言，后者是更加令人期待的选项。这些问题都有待于在实践中作进一步的探讨。

[1]. 本文参考文献除注明以外，涉及佛山市的资料和数据主要来自佛山市统计局、五区政府工作报告、一些历史文献、上报材料以及笔者通过有效途径获得的报表。凡引用处，一般不另作注释。

[2].《佛山市长陈云贤畅谈解放思想破解发展瓶颈》，参见2008年3月11日新华网广东频道。

[3].薛刚凌：《论府际关系的法律调整》（《中国法学》2005年第5期）。

[4].在佛山，多数街道仍履行镇一级行政单位发展经济和招商引资的职能。如佛山最成熟的祖庙街道共有55个社区居委会、9个村民委员会，部分村改居的社区运作方式仍然是农村体制。再如，石湾镇街道由石湾镇演变过来，从其冠名看，街道乃其表，镇实为其里。

[5]. 2008年3月，三水区从西南街道分出了云东海街道。

[6].真正意义上的城市社区处于不断整合过程中，村改居的社区也不断进入城市居委会。因此，社区居委会撤并前的对比个数无法一一统计。

[7]. 《扩大镇（街）发展事权，推动基层加快发展——南海区实施镇（街）扩权的调研报告》，见《动态与研究》2007年第6期（中共佛山市委政策研究室主编）。

[8]. 周绍金：《乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建设想》（见“学说连线”http://www.xslx.com）。

[9].这些市均为地级市。参见统计公报论坛网。由于资料不全，佛山某些镇街GDP超过内地地级市的数量无法一一统计。

[10]. 资料来源于国家统计信息网。

[11].《佛山强镇何不改作卫星城？》，《南方都市报·佛山新闻》，2008年4月11日。